Les munitions reprennent une place prépondérante dans la sécurité nationale

Les munitions sont la monnaie d'échange dans les conflits armés. Le processus d'acquisition et d'approvisionnement existant expose la base industrielle de la défense à des risques importants à court et à long terme : entraver la capacité de l'Amérique à augmenter sa production et nuire à l'efficacité militaire dans un conflit soutenu entre pairs ou quasi-pairs. À l'heure actuelle, la disponibilité des munitions devient un facteur déterminant de quel camp a l'avantage dans la guerre russo-ukrainienne. Les jeux de guerre menés par le Center for Strategic and International Studies remettent en question la capacité des États-Unis et de ses partenaires à maintenir des cadences de tir élevées en raison de pertes d'équipement importantes, de stocks de munitions limités et de faibles taux de production de munitions.

L'investissement du gouvernement américain dans la fabrication, le stockage, l'inspection et la maintenance des munitions a été basé sur des engagements de conflit, un cycle laissant constamment la base industrielle de la défense incapable de répondre immédiatement aux pics de production. La santé de la base industrielle de défense américaine a également été minée par des décennies de consolidation, de financement incohérent, de diversification du capital, de fragilité de la chaîne d'approvisionnement, de limitations de la main-d'œuvre et de perturbations, suscitant des inquiétudes parmi les analystes quant à sa capacité à relever les défis.

Les chercheurs ont averti que la poursuite de l'innovation face aux exigences croissantes en matière de sécurité pourrait créer des lacunes dans les capacités militaires existantes. Ainsi, les limitations de la production de munitions américaines et alliées - juste pour satisfaire la demande de munitions de l'Ukraine - sont un précurseur des limitations industrielles qui peuvent entraver l'efficacité militaire américaine si elles sont engagées avec un adversaire, comme la Chine, qui inflige de graves pertes d'équipement et de personnel. L'incapacité aiguë à fabriquer des munitions est caractérisée par le manque de capacité de fabrication de la base industrielle de défense américaine pour fournir des cartouches de l'OTAN comme des munitions d'artillerie de 155 mm, acheter des munitions sud-coréennes et expédier des stocks américains stockés en Israël vers l'Ukraine. Compte tenu de leurs engagements existants et de leur préparation aux éventualités en Asie, les États-Unis sont également à court de missiles stockés, du Stinger au système de fusée d'artillerie à haute mobilité.

La fabrication de munitions est une préoccupation aux États-Unis et parmi les alliés de l'OTAN. L'initiative de l'OTAN visant à coordonner l'entreposage des munitions alliées ne surmontera pas les limitations de production actuelles, qui pour les États-Unis, selon une analyse du Centre d'études stratégiques et internationales, pourraient s'étendre jusqu'en 2027 et au-delà pour plusieurs systèmes critiques. Le financement supplémentaire du Congrès pour la production d'obus d'artillerie est emblématique de la demande ukrainienne plutôt que de la politique industrielle stratégique des États-Unis. De plus, les obus soviétiques/russes comme les 122 mm et 152 mm, ainsi que les missiles antichars et sol-air – qui sont encore principalement utilisés par l'Ukraine – sont de plus en plus rares sur le marché international de l'armement. Il est également clair que les fabricants d'Europe de l'Est de ces types de munitions et de missiles mettront quelques années à accélérer la production.

L'augmentation de la production de munitions est essentielle pour soutenir la grande stratégie américaine, en particulier en ce qui concerne la concurrence entre les grandes puissances. Notre analyse et nos prescriptions politiques divisent les munitions en deux types - high-tech et low-tech - pour démontrer que les efforts actuels pour renforcer la production de munitions, tels que des financements supplémentaires, des contrats pluriannuels et des contrats sans appel d'offres - qui peuvent réduire l'efficacité militaire - sont des changements nécessaires mais insuffisants pour assurer une augmentation rapide des munitions de précision de haute technologie et de moindre technologie.

En plus de soutenir les recommandations précédentes concernant l'assouplissement des contrats, nous recommandons également que les États-Unis élargissent la collaboration industrielle avec les pays alliés sur les munitions avancées (par exemple, les munitions à guidage de précision) et incluent les bases de fabrication des alliés dans le cadre de la base industrielle de défense américaine elle-même. En ce qui concerne les munitions de faible technologie fabriquées dans des installations appartenant au gouvernement et exploitées par des sous-traitants supervisées par le Commandement conjoint des munitions, le ministère de la Défense devrait financer les efforts de modernisation des installations. Le gouvernement devrait également sécuriser l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement (en particulier les fournitures de fabrication de métaux), augmenter les audits et formuler des analyses de données spécifiques sur la qualité et l'efficacité. Enfin, il devrait financer le maintien des installations de production même après la baisse inévitable de la demande actuelle.

Pourquoi les États-Unis sont-ils confrontés à un déficit ?

Pour les États-Unis, le déficit actuel de production de munitions nécessaires à une guerre d'usure soutenue est le résultat de deux décennies de tendances. La première cause était l'absence de rival à la fin de la guerre froide, entraînant le retrait de l'armée américaine, la consolidation de l'industrie de la défense et le réalignement budgétaire rendu nécessaire par de nouvelles priorités de financement. Deuxièmement, il y a eu des victoires militaires conventionnelles décisives, comme en Irak en 1991, et la priorisation des opérations antiterroristes après le 11 septembre dans lesquelles l'armée américaine jouissait d'une supériorité écrasante en armes et en munitions. Les conflits des années 1990 et 2000 ont semblé confirmer la "révolution dans les affaires militaires" et sa priorisation de la technologie sur les questions de cadence de tir.

Comme l'a noté le colonel Harry F. Ennis en 1980, même au plus fort de la guerre froide, les contraintes budgétaires ont entravé la production et l'entretien du stock de munitions, et malgré les baisses du taux de production, la base industrielle de défense réduite devait répondre aux demandes militaires. Une autre étude note comment les stocks américains de munitions aéroportées ont été dangereusement réduits en réapprovisionnant Israël via l'opération Nickel Grass pendant la guerre israélo-arabe de 1973.

Les lignes de tendance des difficultés de production de munitions après la guerre froide étaient évidentes après la première guerre du Golfe. En 1993, le lieutenant-colonel David Whitfield a averti que les caractéristiques de la production de munitions - consolidation de l'industrie, coûts de démarrage élevés, processus de fabrication dangereux et demande de monopsone - créeraient un scénario où le nombre d'entreprises privées serait insuffisant pour augmenter la production en cas de besoin. Associés aux changements de politique gouvernementale, ces obstacles à la production ont produit une base industrielle avec une capacité de pointe limitée. Par exemple, l'examen ascendant de l'administration Clinton a identifié des stocks de munitions suffisants pour deux éventualités régionales majeures et des changements d'orientation militaire. Les coupes budgétaires de la défense de l'ère Obama justifiées par la stratégie d'une éventualité régionale, le contre-terrorisme, ainsi que la dissuasion de l'Iran et de la Chine, ont fait de même.

Deuxièmement, la domination militaire et technologique de l'Amérique sur les forces conventionnelles des adversaires a peut-être élevé l'idée que la technologie, l'organisation, les doctrines et la puissance de feu initiale peuvent conduire à des victoires rapides. Il suffit de regarder la pléthore d'analystes, de groupes de réflexion et d'autres prédictions d'une victoire rapide de la Russie en Ukraine pour voir les principaux défauts de l'armée russe. De nombreux analystes s'attendaient à ce qu'une insurrection se développe en Ukraine, mais l'échec de la Russie à gagner la guerre conventionnelle confirme à nouveau que les capacités militaires conventionnelles sont une combinaison d'armes, de doctrine et de volonté nationale des belligérants, et d'autres facteurs.

En raison de ce contexte historique, la production de munitions et de composants importants est désormais gérée par les installations appartenant au gouvernement et exploitées par des sous-traitants de l'US Army Joint Munitions Command. La concurrence limitée sur le marché, la demande restreinte du gouvernement américain et de ses partenaires et la consolidation de l'industrie ont érodé la capacité de fabrication de munitions aux États-Unis. Le major général à la retraite John Ferrari a fait valoir en 2009 que ces dynamiques de marché donnent la priorité aux intérêts des entrepreneurs par rapport à la capacité de production. Pourtant, dans un rapport de 2004, la RAND recommandait la privatisation complète de l'industrie.

Ce qui peut être fait?

Il existe un large consensus parmi les décideurs politiques et les analystes sur le fait que l'une des principales leçons de la guerre russo-ukrainienne est que les États-Unis et leurs alliés devraient investir dans la fabrication de munitions et de missiles à guidage de précision. Un récent rapport de la Heritage Foundation résume trois principaux domaines d'amélioration : reconstruire la base de fabrication pour augmenter les niveaux de production en proposant des contrats pluriannuels ; contournement des exigences de concurrence contractuelle chronophages ; et simplifier le processus de ventes militaires à l'étranger pour encourager une coproduction rapide. Cependant, ces recommandations politiques ne tiennent pas compte de l'organisation de la fabrication de munitions.

Bien que nous pensions que la suggestion générale soit correcte, nous divisons la fabrication de munitions et de composants en deux grandes catégories : les munitions sophistiquées à guidage de précision et les munitions non guidées. Nous faisons ces distinctions générales parce que les marchés des munitions sophistiquées et non sophistiquées sont différents et que le gouvernement devrait adopter des politiques différentes. Les munitions sophistiquées et le développement de capacités futures nécessitent la concurrence et l'innovation sur le marché. Les munitions à guidage de précision sont à forte intensité de capital et de technologie et offrent des possibilités de concurrence fondée sur le marché entre les fabricants. Le secteur privé, par l'intermédiaire d'installations appartenant à des sous-traitants et exploitées par des sous-traitants, continuera de fabriquer les munitions à guidage de précision à plus forte intensité de recherche et à marge bénéficiaire plus élevée, telles que celles du système de fusée d'artillerie à haute mobilité (fabriqué par Lockheed Martin) et le Javelin (fabriqué par Lockheed Martin et Raytheon).

Ainsi, l'amélioration de la production de munitions de haute technologie nécessitera des ajustements aux réglementations d'exportation, la facilitation des accords de licence et l'augmentation de la capacité de modifier les systèmes pour répondre aux objectifs de la politique américaine. Plus précisément, nous proposons que les bases industrielles de défense des États membres de l'OTAN et des alliés du traité soient considérées comme faisant partie de la base industrielle de fabrication de munitions de défense des États-Unis à des fins de planification. Cette proposition est similaire à la réflexion actuelle concernant le Royaume-Uni et l'Australie telle qu'instanciée par l'accord AUKUS. Cela peut être accompli par des accords de licence pour internationaliser la production de munitions actuellement limitées telles que le Javelin et d'autres missiles antichars, des obus d'obusier et certains autres missiles. La possibilité d'autoriser la production par des pays alliés, comme la Turquie, élargit la base industrielle aux États dotés de la sophistication technique pour fabriquer des composants ou des systèmes et des avantages comparatifs fournis par des coûts de main-d'œuvre inférieurs, le tout sans menacer les emplois américains.

Le soutien du Congrès pour modifier la réglementation sur le trafic industriel d'armes est nécessaire pour accélérer les exportations d'armes et permettre la collaboration industrielle. Ces réglementations sont conçues pour protéger la propriété intellectuelle américaine et garantir le maintien des avantages technologiques américains. Les munitions et les systèmes demandés en Ukraine ont une exposition relativement limitée à la technologie américaine de pointe, mais sont néanmoins toujours couverts par la paperasserie bureaucratique. D'autres changements de politique, tels que des clauses d'extinction sur certains systèmes et munitions, faciliteraient la mise en place de chaînes de production verticalement intégrées par les sous-traitants. Le soutien du Congrès serait plus favorable si ces modifications des lois existantes s'accompagnaient de garanties pour les droits de propriété intellectuelle des entreprises américaines, qui à leur tour nécessitent des mises à jour du système juridique américain pour répondre aux préoccupations actuelles et futures de l'ère numérique.

L'amélioration de la fabrication de munitions de faible technologie, comme l'utilisation insatiable par l'Ukraine d'obus de 155 mm, nécessite la mobilisation et l'expansion des installations existantes appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs - entre autres - supervisées par le Commandement conjoint des munitions. Outre les récentes recommandations du Government Accountability Office demandant à l'armée de réviser ses documents constitutifs afin de permettre une prise de décision plus efficace et d'établir des mécanismes pour collecter, analyser, valider et partager les enseignements communs tirés, nous formulons quatre recommandations spécifiques supplémentaires.

Premièrement, le ministère de la Défense devrait financer la modernisation prévue des installations. Le gouvernement devrait également fournir un financement spécifique et ciblé supplémentaire pour remplacer l'équipement désuet et mettre à niveau les processus de fabrication, même si les contrats existants imposent la responsabilité de le faire à l'entrepreneur. La fabrication de munitions est essentielle à la sécurité nationale des États-Unis et l'investissement supplémentaire ne favorise pas injustement des entreprises spécifiques. Il y a concurrence pour exploiter des installations appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs — plusieurs des installations ont changé d'entrepreneur par le biais d'attributions concurrentielles au cours des 20 dernières années. L'investissement du gouvernement dans les installations exploitées par des entrepreneurs est essentiel pour la sécurité et l'efficacité. Par exemple, la mise à jour des installations de l'époque de la Seconde Guerre mondiale à l'usine de munitions de l'armée de McAlester ne consiste pas simplement à remplacer les explosifs mixtes civils du ministère de la Défense par des capacités robotiques, mais également à moderniser les installations de transport et de stockage sur la base. Des mises à niveau dans les installations appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs, qui peuvent profiter injustement à l'entrepreneur actuel, sont également nécessaires. Par exemple, une modernisation est en cours à l'usine de Lake City pour fabriquer les munitions de 6,8 mm pour les armes de l'escouade de nouvelle génération. La récente modernisation de l'usine de fabrication de nitrocellulose de l'usine de munitions de l'armée de Radford en est un autre exemple.

Deuxièmement, le ministère de la Défense devrait internationaliser certains aspects de la production de munitions de faible technologie en sécurisant l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement des matériaux nécessaires. Les munitions rudimentaires sont fabriquées à la « vitesse de l'acier », une référence à l'idée que la fabrication du métal est la contrainte à la production. Le gouvernement américain devrait explorer et utiliser des partenaires internationaux pour les composants de pièces afin de développer plusieurs lignes de production. Ces partenaires internationaux supplémentaires renforceraient la résilience des chaînes d'approvisionnement américaines existantes tout en renforçant la capacité de pointe. Étant donné que les coûts de transport sont importants, l'assemblage final, l'inspection et les tests pourraient tous être effectués dans des installations américaines. Dans cet ordre d'idées, le ministère de la Défense devrait également sécuriser la chaîne d'approvisionnement des machines-outils nécessaires à la fabrication de telles munitions. Outre les États-Unis, quatre des six principaux producteurs de machines-outils sont des alliés, dont deux sont membres de l'OTAN : à savoir le Japon, la Corée du Sud, l'Allemagne et l'Italie.

Troisièmement, le ministère de la Défense devrait augmenter les audits des exploitants d'installations appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs. Les processus contractuels existants comprennent des audits et des examens. Une analyse complète de la qualité, de l'efficacité et de la livraison des munitions nécessite une amélioration significative des efforts de collecte de données et de la conception pour permettre aux experts internes et externes en stratégie, comptabilité de gestion et logistique d'améliorer les processus de production. Malheureusement, les responsabilités et la documentation restent opaques. Garantir une capacité d'augmentation de la production nécessitera différents véhicules contractuels et la normalisation des contrats d'exploitation connus sous le nom de déclarations de performance des travaux dans toutes les installations appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs.

Enfin, le ministère de la Défense devrait tenir compte des coûts de la production au ralenti si et quand la demande de munitions diminue. Maintenir la capacité et soutenir les salaires lorsqu'ils ne sont pas demandés est politiquement impopulaire, et l'histoire suggère que la production de munitions est une cible fréquente de coupes budgétaires. Les efforts actuels pour augmenter l'offre - y compris la concurrence entre General Dynamics et American Ordnance pour un contrat de près d'un milliard de dollars et un contrat antérieur de 522 millions de dollars pour la fabrication d'obus d'artillerie - ne devraient pas perturber les efforts futurs pour maintenir le modèle de production existant détenu par le gouvernement et exploité par des entrepreneurs. Comme l'a noté le Government Accountability Office, les sous-traitants exploitant des installations appartenant au gouvernement vendent des munitions à des tiers : Des politiques supplémentaires régissant le montant des bénéfices au-delà des minimums existants qui doivent être réinvestis dans l'infrastructure des installations sont nécessaires. Les États-Unis seraient bien inspirés de se souvenir de la difficulté de fournir des munitions à l'appui de l'Ukraine, même pas en tant que combattante, dans une guerre d'usure.

Conclusion

Il n'y a pas de munitions en argent pour résoudre la crise actuelle, mais un certain nombre de mesures concrètes pourraient faire beaucoup. Le gouvernement devrait proposer un train de mesures qui facilite les contrats, inclut des alliés dans la base de fabrication, agrandit et modernise les installations existantes appartenant au gouvernement et exploitées par des entrepreneurs, et encourage la recherche pour réduire les coûts et encourager le réinvestissement privé.

Une telle prescription à multiples facettes préparerait les États-Unis à un succès à plus long terme en ce qui concerne la garantie de leur propre efficacité militaire, la construction de capacités défensives transportables et la garantie d'un soutien rapide et efficace à des partenaires comme Taïwan. Quelles que soient les éventualités qui pourraient survenir à l'avenir, Washington voudra avoir suffisamment de munitions pour elles.

Vasabjit Banerjee est professeur agrégé de sciences politiques à la Mississippi State University.

Benjamin Tkach est professeur adjoint de sciences politiques à la Mississippi State University.

Image : Photo de l'armée américaine par le Sgt. Randis Monroe